TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2423/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 2423 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2621
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A (EPS Sanitas) presentó una demanda ordinaria laboral contra la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[1]. Con esta, pretende que se declare responsable a la accionada por los perjuicios que le generó cuando rechazó 240 solicitudes de recobro por un valor total de $132512.601. En consecuencia, solicita que sea condenada a indemnizar a la demandante por los perjuicios que presuntamente sufrió y a cancelar los intereses moratorios imputables a las sumas que sean reconocidas.
2. El apoderado de la demandante afirmó que la EPS Sanitas suministró a sus afiliados varios insumos o tecnologías médicas no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Aclaró que esos servicios fueron ordenados por distintos jueces en procesos de tutela. Advirtió que su poderdante presentó 240 solicitudes de recobro respecto a esas prestaciones ante el Ministerio de Salud y Protección Social. Relató que ese ministerio, por medio del administrador del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), glosó injustificadamente todas las solicitudes de recobro.
3. El caso fue asignado al Juzgado 1 Laboral del Circuito del Bogotá el 20 de junio de 2019[2]. Ese despacho decidió que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria no era competente para instruir la demanda y ordenó enviar la demanda a los Juzgados Administrativos de Bogotá el 13 de enero de 2020[3]. El juzgado explicó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria estaba habilitada para gestionar los conflictos judiciales de seguridad social que ocurrieran entre beneficiarios, usuarios, entidades prestadoras o administradores y los empleadores.
4. Dio a entender que esa jurisdicción no debía tramitar la disputa que estaba analizando, teniendo en cuenta que la ADRES no encajaba en la categoría de entidad prestadora del servicio de salud. Por el contrario, estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sí tenía que tramitar esa controversia, considerando que la demandada era una entidad adscrita al Ministerio de Salud con autonomía administrativa y financiera, personería jurídica y patrimonio propio, encargada de resolver las solicitudes de recobro.
5. Considerando lo anterior, advirtió que la norma de competencia aplicable al caso era el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues se refería a los conflictos que involucraran a entidades públicas. Presentó extractos de una providencial judicial de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[4], de otra de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5] y de una obra doctrinal para respaldar su postura.
6. El asunto fue repartido al Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá el 14 de febrero de 2020[6]. El despacho declaró falta de jurisdicción para decidir este caso y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 5 de marzo de 2020[7]. El juzgado se limitó a dar a conocer unos apartes de una providencia del Consejo de Estado en los que esa corporación expresaba que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para instruir las controversias por solicitudes de recobros por prestación de servicios de salud glosados por el Fosyga.
7. La Corte Constitucional recibió el expediente el 4 de agosto de 2022[8]. En sesión virtual del 28 de marzo de 2023 el proceso fue repartido al despacho del magistrado sustanciador y puesto a disposición el 30 de marzo del mismo año[9].
II. CONSIDERACIONES
8. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
9. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
10. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[11]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
11. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[15]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[16]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
12. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
13. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[17]:
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Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
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Demandas a las que se aplican las reglas de transición[18]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
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Reglas de transición a aplicar[19]: |
1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
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2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
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3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
14. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por la EPS Sanitas en contra de la ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 240 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la invocación de varios pronunciamientos sobre el asunto proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado (presupuesto normativo).
15. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
16. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.
17. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por EPS Sanitas en contra de la ADRES.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2621 al Juzgado 66 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso, de conformidad con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[2] Folio 137 del archivo 066-2020-037 del expediente digital CJU-2621.
[3] Folios 138-140 del archivo 066-2020-037 del expediente digital CJU-2621.
[4] Providencia del 12 de abril de 2018 emitida en el proceso identificado con el número de radicación 2017-00200 con ponencia del magistrado Luis Guillermo Salazar Otero.
[5] Providencia del 13 de agosto de 2014 emitida en el proceso identificado con el número de radicación 2014-01741 con ponencia del magistrado Pedro Alonso Sanabria Buitrago.
[6] Folio 143 del archivo 066-2020-037 del expediente digital CJU-2621.
[7] Archivo Providencia Juzgado 66 Administrativo 11001334306620200003700 del expediente digital CJU-2621.
[8] Archivo 02CJU-2621 Correo Remisorio del expediente digital CJU-2621.
[9] Archivo 03CJU-2621 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-2621.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Corte Constitucional, autos 389 y 390 de 2021.
[16] Hoy en día, PBS.
[17] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[18] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[19] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.